由中國城市規(guī)劃學會城市交通規(guī)劃學術委員會主辦、同濟大學承辦的“2017年中國城市交通規(guī)劃年會”于6月9-10日在上海同濟大學召開。中國城市規(guī)劃學會城市交通規(guī)劃學委會副主任委員,北京交通發(fā)展研究中心原主任、教授級高級工程師全永燊作了題為“城市交通若干問題的思考與辨識”的主題報告。
一、如何應對未來不確定性的新規(guī)劃模式?
中國的快速城市化過程與經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型階段,城市交通規(guī)劃面對的是諸多不確定因素。這種不確定性既有規(guī)劃客體(城市空間形態(tài)與功能配置、土地利用、社會人文與經(jīng)濟等)的不確定性,也有規(guī)劃編制與實施過程中不同利益主體意志博弈的不確定性。
面對未來不確定性的新規(guī)劃模式,需要我們以“持續(xù)規(guī)劃”和“動態(tài)調(diào)整”的新理念,取代“一張終極藍圖定乾坤”的傳統(tǒng)舊觀念;同時,有針對性地合理揚棄傳統(tǒng)“調(diào)查-分析-預測-規(guī)劃”的方法和工作模式。
交通系統(tǒng)狀態(tài)與各類因素的關系,既不是固定不變的“自變量”與“因變量”關系,更不是單純的因果關系,而是更為復雜的互為因果的關聯(lián)關系。交通規(guī)劃師需要發(fā)揮洞察力和協(xié)調(diào)能力,尋求建立各種不確定性環(huán)境下相應的不確定規(guī)劃模型,例如“情景規(guī)劃”(scenario planning)模式、“d-s證據(jù)理論”規(guī)劃模式等。
另外,規(guī)劃實施演變進程要遠比最終的結局更為復雜。需要特別關注,規(guī)劃期中所采取的戰(zhàn)略舉措可能有別于終期規(guī)劃戰(zhàn)略,二者的分寸兼顧與時機把握需慎之又慎。
二、交通供給側(cè)改革的問題
交通供給側(cè)改革需要重新界定交通服務屬性,變革供給模式。
供給模式應以城市交通服務品的社會經(jīng)濟屬性的界定為依據(jù)
其一,公共品具有效用非分割性、消費非競爭性、受益非排他性;
其二,公共品的提供和公共品的生產(chǎn)是兩個不同的行為主體;
其三,公共品的非競爭性與非排他性并非一成不變;
其四,“公平”與“效率”是公共品供給機制(模式)選擇務必堅持的兩大標準;
其五,根據(jù)公共產(chǎn)品的不同屬性和特征,安排公共產(chǎn)品的多元供給制度,使各種公共產(chǎn)品的需求與供給平衡,公決效率最優(yōu)。
現(xiàn)行的交通供給模式不可持續(xù)
第一,市場主導的城市土地開發(fā)與政府主導的交通基礎設施建設走在彼此無交集的兩條軌道上,TOD模式無法實施,交通與城市的協(xié)同發(fā)展關系難以建立和維系;
第二,無法擺脫資源配置效率和效益低下(甚至錯配)、市場價格扭曲、公共服務供給不足,公共財政負擔過重的尷尬困境;第三,以公共資源投入為主要驅(qū)動力,受制于資本(資源)投入邊際收益遞減規(guī)律,最終必然導致供給增長的不可持續(xù)。
隨著國家經(jīng)濟社會制度變革與傳統(tǒng)模式理論基礎的動搖,交通“供給模式”轉(zhuǎn)變和交通供給側(cè)全面改革勢在必行!
供給模式變革方向、目標及難點
供給模式變革方向、目標及難點
其一,公共品具有效用非分割性、消費非競爭性、受益非排他性;
其二,公共品的提供和公共品的生產(chǎn)是兩個不同的行為主體;
其三,公共品的非競爭性與非排他性并非一成不變;
其四,“公平”與“效率”是公共品供給機制(模式)選擇務必堅持的兩大標準;
其五,根據(jù)公共產(chǎn)品的不同屬性和特征,安排公共產(chǎn)品的多元供給制度,使各種公共產(chǎn)品的需求與供給平衡,公決效率最優(yōu)。
目標:從廣度和深度上推進市場化,創(chuàng)新資源配置方式,更多地引入市場化機制和手段,放松政府規(guī)制,構建交通服務品供給競爭機制(包括公共部門內(nèi)部競爭)。
方向:以滿足公共服務需求,增加“有效供給”,提升服務品質(zhì)為首要前提,提高資源配置的效率和效益,構建交通公共服務的多元化和適度規(guī)模化服務體系,給消費者更多的服務選擇機會。
難點:“政府供給”與“市場供給”是“公平”與“效率”的博弈與平衡,“政府失靈”與“市場失靈”風險共存。核心是法治環(huán)境與社會誠信體系建設,處理好政府與市場的關系。
三、城市綜合交通體系結構重組
現(xiàn)有的區(qū)域綜合交通運輸體系和城市綜合交通體系二元分割自成一統(tǒng)的格局,存在諸多問題。例如,只在中心城區(qū)“界面握手”(換乘樞紐),沒有“跨界融合”;
銜接界面上多家經(jīng)營主體彰顯各自的“領地意識”,而置乘客利益于不顧;介于“城市”與“區(qū)域”兩大系統(tǒng)之間的空間圈層(30-70-100km)成為尷尬的“系統(tǒng)服務盲區(qū);系統(tǒng)制式(尤其是軌道交通)選擇的隨意任性、服務定位與市場需求的背離;通道資源的錯配等亂象叢生,且有“泛濫成災”之勢。
城市綜合交通的重組改造是當前和未來不可回避的戰(zhàn)略任務,必須打破體制和權屬關系藩籬,重構“區(qū)域-城市”新結構體系,滿足一體化發(fā)展及資源整合的需要。
重組后新的城市綜合交通體系結構必須實現(xiàn)不同空間圈層多種交通方式“功能兼容互補,服務需求共擔”的高度融合,而不只是界面上的“握手”銜接。不同空間圈層交通需求構成是決定未來系統(tǒng)功能組成結構的唯一依據(jù)。
四、交通規(guī)劃目標和控制指標
交通供給側(cè)改革需要重新界定交通服務屬性,變革供給模式。
當前存在的錯誤傾向
忽視交通發(fā)展目標的戰(zhàn)略理念與內(nèi)涵,羅列和堆砌空洞概念,喪失目標制定實際意義,甚至可能導致戰(zhàn)略方向游移不定。
規(guī)劃目標與規(guī)劃指標泛化,忽視時空環(huán)境與發(fā)展階段差異性。
受急功近利的行政干預,規(guī)劃目標和控制指標大多未經(jīng)“必要性”和“可行性”論證,且與規(guī)劃對策無關聯(lián)。例如,出行結構規(guī)劃目標與指標缺乏認真地論證分析,并未作為基礎設施供給規(guī)模論證、布局方案及運營模式選擇的依據(jù),對規(guī)劃并無實際約束力。
陷入戰(zhàn)略目標與策略悖論。大多城市把“公交分擔率”與“高峰時段道路通行效率(速度)”一并列入規(guī)劃指標系列。在堅持實施“公交優(yōu)先”的同時,堅持以“治堵”的名義,不斷擴充汽車通行空間,改善汽車出行條件,而公交分擔率提升極為困難。
對“堵”的界定和“治堵”著眼點與著力點。很多城市過分注重“道路通行速度”指標,并以此評價城市交通運行水平,極易誤導交通戰(zhàn)略決策,把更多的資源用于改善汽車出行條件,客觀上會進一步刺激小汽車出行需求的無節(jié)制膨脹。
城市交通規(guī)劃的主要目標和著眼點
以城市“流動性(Urban Mobility)”表示的可持續(xù)增長“活力”為戰(zhàn)略著眼點,制定與城市環(huán)境、社會、經(jīng)濟發(fā)展目標相適配的交通發(fā)展目標。
堅持”以人為本”的服務宗旨:尊重社會不同群體出行選擇權利的公平與公正性;市民以最低的代價(頻次、距離、時間、服務費用)即可滿足日常所需要的出行。
以滿足城市公共空間功能多元化和包容性為前提,促進城市交通空間的重構。
以客觀資源與環(huán)境容量為交通系統(tǒng)構建與擴展的約束條件。
最大限度地實現(xiàn)多元運輸方式融合與系統(tǒng)整體協(xié)同效應。
五、公交優(yōu)先和公交都市
公交改革的出路
中國今天的公交發(fā)展不是修修補補的問題,而是到了一個改革的十字路口。
需要重新界定公共交通服務宗旨和服務定位:“面向社會不同階層,為凡適合公共交通的各類出行提供全面且可供選擇的服務(包括個性化增值服務)”;打破壟斷經(jīng)營傳統(tǒng)格局,引入市場競爭機制,全面改革系統(tǒng)配置和運營服務模式;借助現(xiàn)代信息通信技術(ICT),全面提升網(wǎng)絡化運營的實時響應服務能力及可靠性;支持發(fā)展個性化、定制化及“一站式”統(tǒng)籌共享服務的多元化模式。
不要混淆公交都市與都市公交
公交都市的本質(zhì)城市發(fā)展模式和交通發(fā)展模式的融合。公交都市建設的責任主體不是公交企業(yè),應該是地方政府,目前《公交都市考核評價指標體系》及考核辦法均需改革;不同形態(tài)與特點的城市適宜的公共交通系統(tǒng)有所區(qū)別,不存在通用的發(fā)展模式和無差別的評價考核指標。
六、理性對待大數(shù)據(jù)和互聯(lián)網(wǎng)+背景下的新業(yè)態(tài)
在“共享經(jīng)濟”旗號下,名目繁多的“共享交通”經(jīng)營服務井噴式爆發(fā)。人們在初嘗到這股新潮帶來的快意之后,煩惱和困惑也接踵而至。
姑且不論現(xiàn)時流行的“共享交通”本身是不是一個偽命題,但商業(yè)創(chuàng)意的美好包裝或多或少帶來誤導性。需要更加理性的獨立思考,切忌盲目跟風!
有幾個問題值得認真對待:堅持城市交通基本戰(zhàn)略原則,對不同的“共享交通”模式區(qū)別對待,合理揚棄;充分評估各類“共享交通” 模式的負外部性影響,防范“公地悲劇”與“市場失靈”。
充分顧及城市資源環(huán)境約束條件和社會現(xiàn)實治理能力,同時處理好新業(yè)態(tài)與傳統(tǒng)業(yè)態(tài)融合共存共進關系;處理好“存量共享” 和“增量共享”的關系,提倡和鼓勵“存量共享”優(yōu)先,“綠色共享出行”優(yōu)先;著眼于資源與環(huán)境效益,處理好“個性化出行共享服務”與“集約化出行共享服務”的融合關系。
要正確理解“共享經(jīng)濟”理論,把“共享出行”與“共享交通引導到正確方向上來。
2017《政府工作報告》指出要提高社會資源利用效率,便利人民群眾生活,要以此為原則,關注城市交通最需要的”共享“:以人為本,體現(xiàn)社會公平正義的城市公共空間資源合理“共享”;既有不同層級不同權屬交通服務設施閑置資源的合理配置與“共享”;為區(qū)域交通一體化發(fā)展而開放的自然資源、經(jīng)濟資源及社會資源“共享”;政府與社會的信息資源”開放、融合、共享“。
七、有關理論技術創(chuàng)新的幾個重點
城市空間功能結構演進與交通發(fā)展的互動規(guī)律
出行結構演變規(guī)律與優(yōu)化途徑
新型城鎮(zhèn)化背景下城市與區(qū)域綜合交通功能融合及結構體系的重塑
服務需與供給的自適應與反制雙向作用理論
基于出行行為與空間特征映射關系的規(guī)劃模型體系
面向“情景規(guī)劃(scenario planning)”的深度不確定性模型(models with deep uncertainty)研發(fā)
通子系統(tǒng)運行水平關聯(lián)性理論及系統(tǒng)內(nèi)外影響因素關聯(lián)度量化評價技術
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